Prof. Dr. Sadu Wasistiono, MS TEORI DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH Prof. Dr. Sadu Wasistiono, MS

Pokok-pokok Bahasan : 1) Pengertian Desentralisasi 2) Asas-asas dalam desentralisasi 3) Kelebihan dan Kekurangan Desentralisasi 4) Jenis-jenis desentralisasi 5) Desentralisasi dan otonomi 6) Implementasi desentralisasi di Indonesia 7) Prospek desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia.

Pemahaman tentang desentralisasi dapat ditarik dari tiga sumber grand theory yakni : - teori pendelegasian kewenangan dilihat dari ilmu administrasi publik; - teori pembagian kekuasaan atau pemisahan kekuasaan dilihat dari ilmu negara/ilmu pemerintahan - berdasarkan teori pembagian kekuasaan/pemisahan kekuasaan menurut pandangan Montesqieu dengan trias politicanya maupuna catur prajanya Van Vollen Hoven , kemudian dilakukan pembagian kekuasaan secara internal di dalam tubuh negara, dengan dua model yakni di negara unitaris dan di negara federalis. - teori eklektik yang menggabungkan antara teori pembagian kekuasaan dan teori pendelegasian kewenangan.

POLA PENYERAHAN KEWENANGAN PEMERINTAHAN DI NEGARA FEDERALIS DAN UNITARIS NEGARA FEDERAL NEGARA UNITARIS PEM FEDERAL NEGARA BAGIAN /PROV PEM PUSAT DAERAH OTONOM

Di negara federalis, kekuasaan pemerintahan NEGARA BAGIAN/PROVINSI sangat luas mencakup kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif. Di bawah pemerintah nasional terdapat entitas yang lebih kecil berbentuk negara bagian (spt USA) atau provinsi (spt Canada). Di negara unitaris, kekuasaan pemerintahan yang ditransfer ke daerah/local government hanyalah kekuasaan eksekutif. Dilihat dari isi transfer kewenangan pemerintahannya, negara unitaris dapat dikelompokkan menjadi tiga klaster yakni: a) negara unitaris yang sentralistik (spt China); b) negara unitaris yang terdesentralisasi (spt Peranis, Jepang); c) negara unitaris yang ultra-desentralistik (spt Indonesia, Philipina, Pakistan, Eithopia).

Pengertian Desentralisasi 1. Menurut Rondinelli & Cheema (1983 : 18):  dari sudut pandang kebijakan dan administrasi : “Desentralisasi adalah transfer perencanaan, pengambilan keputusan, atau otoritas administrative dari pemerintah pusat kepada organisasinya di lapangan, unit -unit administrative lokal, organisasi semi otonom dan organisasi parastatal, pemerintahan lokal, atau organisasi nonpemerintah”. 2. Litvack & Seddon (1999 :2) mengemukakan bahwa desentralisasi adalah : “ transfer of authority and responsibility for public function from central to sub-ordinate or quasi-independent government organization or the private sector “. UU Nomor 22 Tahun 1999, pasal 1 huruf (e) menyebutkan bahwa desentralisasi adalah : “ penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Daerah Otonom dalam kerangka NKRI”. Daerah Otonom, selanjutnya disebut Daerah adalah kesatuan masyarakat hukum yg mempunyai batas daerah tertentu yang berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan NKRI (pasal 1 huruf I UU 22/1999).

INTISARI DESENTRALISASI : 1) Adanya transfer kewenangan dan tanggung jawab; 2) Mengenai fungsi-fungsi publik; 3) Dari Pemerintah Pusat; 4) Kepada suatu entitas, yang dapat berbentuk : - Organisasi pemerintah subnasional; - Badan pemerintah semi-otonom; - Organisasi dan atau Pejabat pemerintah pusat di luar ibukota Negara; - Organisasi nonpemerintah.

Dalam konteks UU Nomor 22 Tahun 1999, desentralisasi diberikan kepada DAERAH OTONOM, bukan hanya kepada PEMERINTAH DAERAH saja.  Diperlukan desentralisasi internal dari Pemerintah Daerah kepada unit-unit yang ada di dalam tubuh pemerintah daerah itu sendiri dan atau kepada badan-badan semi otonom spt BUMD, Badan otorita serta kepada Organisasi nonpemerintah seperti sekolah, LSM, lembaga kesenian dlsb  menghadirkan otonomi. HAKIKAT OTONOMI DAERAH ADALAH : “MENYELESAIKAN MASALAH SETEMPAT DENGAN CARA SETEMPAT OLEH ORANG SETEMPAT”.

B. Pertimbangan Perlunya Kebijakan Desentralisasi Rondinelli & Cheema (1983 : 14-16) mengemukakan berbagai variasi argumentasi perlunya pendesentralisasian perencanaan pembangunan dan administrasi di negara berkembang yaitu : 1) Menjadi sarana utk mengatasi berbagai keterbatasan pengendalian terpusat perencanaan nasional dengan cara delegasikan kewenangan yg lbh besar utk perencanaan pembangunan dan manajemen kepada pejabat-pejabat yang bekerja di lapangan, dekat dengan masalah. 2) Memotong berbagai prosedur yang menghambat, ciri dari perencanaan dan manajemen terpusat. 3) Dengan mendesentralisasikan fungsi-fungsi dan tugas pejabat pemerintah pada aras lokal, pemahaman dan kepekaan kpd masalah dan kebutuhan lokal akan dapat ditingkatkan.

4. Memungkinkan penetrasi politik dan administrasi dengan lebih baik mengenai kebijakan pemerintah pusat pada wilayah yang dapat dikendalikan dari pusat. 5. Memungkinkan perwakilan yang lebih besar dari berbagai variasi politik, agama, etnik, dan kelompok suku di dalam pembuatan kebijakan pembangunan, sehingga memungkinkan keadilan yg lebih besar di dalam alokasi sumberdaya dan investasi pemerintah. 6) Membuka kesempatan pengembangan kapabilitas administrasi yang lebih besar bagi institusi pemerintahan lokal dan swasta di propinsi dan kabupaten/kota. 7) Efisiensi pemerintah pusat dapat ditingkatkan karena pekerjaan-pekerjaan rutin dpt ditangani secara efektif oleh staf lapangan atau pejabat lokal.

8) Memberikan sebuah struktur bagi berbagai kementerian dan lembaga pemerintah pusat utk melakukan aktivitas pembangunan serta koordinasi dengan pemimpin lokal dan organisasi nonpemerintah di berbagai daerah. 9) Sebuah struktur pemerintahan yg terdesentralisasi diperlukan utk melembagakan partisipasi warganegara dalam perencanaan pembangunan dan manajemen. 10) Dengan menciptakan berbagai alat-alat alternative pengambilan keputusan, desentralisasi barangkali dapat mempengaruhi atau mengendalikan kegiatan pembangunan yg dilakukan oleh elit local, yg biasanya tidak simpatik pada kebijakan pembangunan secara terpusat.

11) Desentralisasi dapat membuat administrasi menjadi lebih luwes, innovative dan kreatif. 12) Desentralisasi perencanaan pembangunan & fungsi manajemen memungkinkan pemimpin lokal untuk menentukan pelayanan dan fasilitas secara lebih efektif dg komunitas. 13) Desentralisasi dapat meningkatkan stabilitas politik dan persatuan nasional dengan memberi kesempatan kepada kelompok-kelompok yang berbeda untuk mengambil keputusan pembangunan. 14) Desentralisasi dapat meningkatkan jumlah pemberian pelayanan barang dan jasa publik, dan dengan biaya yang lebih rendah.

DIMENSI DAN DERAJAT DESENTRALISASI Desentralisasi penting utk : Stabilitas politik; Pemberian pelayanan yg efektif; Pengurangan kemiskinan; Keadilan. (Vista-Baylon dlm Campo & Sundaram, 2001 : 155). Dimensi Desentralisasi : Geografis; Fungsional; Politik/administratif; Fiskal. (Vista-Baylon dlm Campo & Sundaram, 2001 : 155).

Derajat desentralisasi : Dekosentrasi; Delegasi; Devolusi. (Vista-Baylon dlm Campo & Sundaram, 2001 : 155). Desentralisasi geografis : Membagi wilayah negara kedalam wilayah yg lebih kecil dan menjadikannya menjadi batas yurisdiksi kewenangannya. Kriteria yg digunakan dpt berupa jumlah penduduk, bahasa dan tradisi, skala ekonomi. Desentralisasi fungsional : Distribusi kewenangan dan tanggung jawab negara ke dalam entitas pemerintahan yang berbeda fungsinya, misalnya distrik pelayanan, daerah otonom dlsb. Dlm praktek, desentralisasi geografis dan desentralisasi fungsional dipadukan jadi satu.

Desentralisasi politik dan administratif : Derajat desentralisasi administratif mempunyai kaitan erat dgn struktur politik negara. Desentralisasi politik memindahkan kekuasaan pengambilan keputusan pada pemerintahan yg lebih rendah, mendorong warganegara dan perwakilan yg dipilih utk berpartisipasi dlm proses pembuatan keputusan. Di dlm struktur desentralisasi yg penuh, pemerintah tingkat bawah menyusun dan menjalankan kebijakan secara bebas tanpa campur tangan dari pemerintah yang lebih tinggi. Desentralisasi administratif melibatkan disain peran organisasional, identifikasi tugas-tugas administratif khusus yg diperlukan utk menjalankan peran tsb. Peran administratif misalnya inovasi kebijakan, perencanaan, manajemen keuangan, manajemen operasional dlsb. Secara alamiah, perbedaan antara desentralisasi politik dan administratif menjadi kabur di dalam praktek.

Desentralisasi Fiskal : Mencakup transfer tanggungjawab pengeluaran dan pendapatan dari pemerintah pusat kpd pem. Sub nasional. Bentuk desentralisasi fiskal a.l : a. pembiayaan sendiri atau menutupi biaya melalui pengenaan retribusi (user charges); b. Pembiayaan bersama atau produksi bersama dgn sektor swasta; c. Perluasan pajak lokal dan pendapatan bukan pajak; d. Transfer antarpemerintah; e. Pinjaman lokal. (Vista-Baylon dlm Campo & Sundaram, 2001 : 157).

DERAJAT DESENTRALISASI  dpt diukur melalui perluasan otonomi dari entitas subnasional dari pemerintah pusat. * Dekonsentrasi Adalah pengalihan beban administratif dari kantor-kantor pemerintah pusat yang berlokasi di ibukota negara kpd staf lapangan bawahan yg berada di propinsi atau distrik. tidak mencakup transfer kewenangan membuat keputus an dan otonomi dr pemerintah pusat. Dekonsentrasi dpt mrpkn langkah awal utk desentralisasi.

Derajat yg lebih intensif dari dekonsentrasi adalah delegasi. Organisasi yg dpt menerima delegasi adalah : a. secara teknis dan administratif mampu utk menjalankan fungsi-fungsi spesifik; b. mungkin dibebaskan dari aturan pemerintah pusat mengenai pengaturan personilnya; c. dimungkinkan utk mengenakan pungutan secara langsung terhadap pelayanan yg diberikan; d. memiliki kewenangan yg luas utk merencanakan dan melaksanakan keputusan tanpa supervisi langsung dr departemen di tingkat pusat; (Vista-Baylon dlm Campo & Sundaram, 2001 : 158). Contoh : KAPET (Kawasan Pembangunan Terpadu), Otorita Batam dlsb.

Devolusi : Menggambarkan adanya tingkatan tertinggi kebebasan di dalam mengambil keputusan dan melibatkan pelepasan berbagai fungsi kpd pemerintah subnasional. Utk kepentingan devolusi perlu dibentuk pemerintahan subnasional yg otonom dg ciri-ciri : a. memiliki status korporasi; b. merekrut sendiri stafnya; c. memiliki batas-batas geografis yang secara jelas dan legal diakui; d. mengembangkan pendapatan utk membiayai fungsi- fungsi yg dijalankannya; e. dapat melakukan hubungan timbal balik dengan unit lain di dalam sistem pemerintahan, dimana unit itu mrpkn bagian didalamnya. (Vista-Baylon dlm Campo & Sundaram, 2001 : 158 - 159).

PENDEKATAN DI DALAM MEMBAGI TERITORIAL SUBNASIONAL Approaches to Dividing Geographic Territory Approach Key Feature Functional Matches area to function Community Gives primary consideration to social geography Efficiency Consider performance Managerial Consider management capacity of government organization Technical Consider the landscape or economy of the country- climate, topography, soil conditions, etc. Social Considers the natural formation of inhabitants in geographic areas. ---------------- Source : B.C. Smith, Decentralization : The Territorial Dimensions of the State, 1985. citation from Vista-Baylon dlm Campo & Sundaram, 2001 : 164; Table 5.1).

1) sejarah (bekas kerajaan besar dan kecil); Di Indonesia, pembagian teritorial pemerintahan subnasional pada umumnya menggunakan pendekatan : 1) sejarah (bekas kerajaan besar dan kecil); 2) fungsional (daerah kota dan kabupaten); 3) ekonomis (terutama utk daerah otonom baru); 4) administratif ( utk daerah otonom baru terutama utk mempersempit rentang kendali pemerintahan); 5) etnis; 6) politis; 7) gabungan.

DILEMA YANG DIHADAPI Desentralisasi di Indonesia menimbulkan otonomi bagi kesatuan masyarakat hukum subnasional di tingkat Propinsi, Kabupaten maupun Kota. Otonomi daerah berisi 4 (empat) hak dasar yakni : a. hak untuk memilih pemimpinnya sendiri secara bebas; b. hak untuk memiliki dan mengelola sumber keuangan dan kekayaannya sendiri secara bebas; c. hak untuk membuat aturan hukumnya sendiri secarabebas; d. hak untuk mempunyai pegawainya sendiri secara bebas. Kebebasan tsb tidak bersifat mutlak melainkan dibatasi oleh: * peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya, * kepentingan nasional; * kepentingan umum. * kepatutan.

Dalam pemilihan kepala daerah tidak pernah dimasukkan syarat pro lingkungan, pro pembangunan berkelanjutan bagi bakal calon KDH/Wakil KDH, melainkan lebih dituntut kemampuannya untuk menaikkan pendapatan daerah dan kesejahteraan masyarakat. Padahal Kepala Daerah memegang peranan kunci di dalam pembangunan berkelanjutan. Di dalam membuat aturan, Daerah Otonom seringkali lebih bersifat ego-kedaerahan, mengabaikan kepentingan daerah lain maupun kepentingan nasional. Wawasan kebangsaan sebagian para penyelenggara negara/daerah menunjukkan gejala penurunan. Di dalam mengelola sumber keuangan dan kekayaan daerah, yang nampak dalam pikiran pembuat kebijakan, legislator maupun para perencana adalah angka-angka yang terus meningkat, tanpa mempertimbangkan daya dukung masyarakat dan daya dukung alam. Alam yang lebih banyak diam kemudian paling mudah dieksploitasi untuk memenuhi keinginan manusia yang tidak ada batasnya. Manusia sudah melupakan fungsi, karena lebih mengejar gengsi. ( Bandingkan dengan kearifan lokal Suku Baduy).

Pada sisi lain, sumber daya alam yang dijadikan sumber keuangan jumlah dan jenisnya sangat terbatas, dan tidak bertambah banyak. Sumber daya alam tsb ada yang dapat diperbaharui, ada yang tidak. Dilema yang muncul adalah : * pertumbuhan ekonomi vs pelestarian lingkungan; * kepentingan daerah vs kepentingan daerah lain maupun kepentingan nasional; * pemenuhan fungsi vs pemenuhan gengsi; * pemenuhan kebutuhan vs pemenuhan keinginan; * kepentingan individu vs kepentingan umum; * pandangan pragmatis vs pandangan idealis; * kepentingan sesaat vs kepentingan jangka panjang; * pertimbangan politis vs pertimbangan lingkungan.

Keberhasilan pembangunan daerah yang berkelanjutan dalam rangka desentralisasi, ditentukan oleh : a. pembuat kebijakan; b. legislator; c. perencana; d. pelaksana teknis; e. pemerhati lingkungan; f. pengawas lingkungan; g. pelaku ekonomi.

Dampak Desentralisasi Dampak Positif a. Dengan luasnya kewenangan bagi Daerah untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, Daerah dapat lebih leluasa untuk meraih kemajuan dalam berbagai bidang kehidupan. b. Dengan adanya perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah yang relatif lebih maju dibandingkan masa lalu, Daerah memiliki sumber dana yang relatif memadai untuk membuat masyarakat sejahtera. Masalahnya lebih terletak pada cara untuk mengalokasikan dana yang ada (manajemen pengeluaran). Selama ini Pemerintah Daerah lebih banyak menaruh perhatian pada manajemen penerimaan.

c. Muncul pusat-pusat pertumbuhan baru; d. Muncul kebanggaan kedaerahan; e. Terpenuhinya sebagian kebutuhan dasar masyarakat seperti pendidikan, kesehatan, penciptaan lapangan pekerjaan, fasilitas umum dlsb. f. Terbangunnya secara bertahap sumberdaya manusia Daerah yang berkualitas.

2. Dampak Negatif Pengurasan sumber daya alam dan sumber potensi masyarakat untuk mengejar pertumbuhan dan kemajuan; Konflik kepentingan antar daerah; Pembangunan berorientasi kepentingan jangka pendek dan berskala lokal; Dominasi pertimbangan politik; Kesenjangan antardaerah dan antarmasyarakat; Kerusakan lingkungan yang berdampak pada timbulnya bencana alam dan munculnya varian penyakit baru. Hilangnya flora dan fauna khas, yang dapat menjadi sumberdaya alam terbarukan. Erosi wawasan kebangsaaan. Muncul penyakit moral yang baru yakni PEMBOROSAN.

Jalan keluarnya : Membangun tanpa merusak; Membangun berbasis pada sumberdaya alam yang dimiliki; Membangun dengan bersahabat dengan alam, serta berupaya sedikit mungkin memanipulasi alam; Membangun dengan menggunakan tiga modal (intelektual, sosial, kapital) secara sinergis dan harmonis.