Kebijakan Publik Sebagai Proses Sosial Politik PURWO SANTOSO Jurusan Politik & Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Univiersitas Gadjah Mada

SALAH FAHAM TENTANG DINAMIKA PROSES KEBIJAKAN

Persoalan perspektif ?

Preferensi, Tindakan & Perilaku BAYANGAN TENTANG REALITAS (HASIL ANALISIS) INFORMASI yang dimiliki, KERANGKA TEORI dan NILAI-NILAI yang dianut analis kebijakan lensa pandang REALITA perspektif

Mengapa perlu kesadaran akan ‘perspektif’ ? Pre-konsepsi yang berbeda-beda tentang obyek kajian. Pre-konsepsi: Optimis vs. skeptis Setengah kosong ? Setengah penuh ?

Mengapa perlu kesadaran akan ‘perspektif’ ? Bayangan tentang normalitas: perdebatan publik, keniscayaan ataukah kendala demokrasi. Gambar mana yang lebih baik ? A B

Mengapa perlu kesadaran akan ‘perspektif’ ? Adanya kesulitan mendapatkan pengamatan yang utuh tentang suatu fenomena. Illustrasi: Cerita tentang lima orang buta dan deskripsinya tentang gajah. Implikasi: Dalam melakukan kajian akademisi harus membatasi cakupan kajiannya, namun memiliki kejelasan perspektif. Manifestasi: variasi bidang keilmuan adalah variasi perspektif dalam memandang fenomena. Ilmu politik  kekuasaan Psikologi  kejiwaan Ekonomi  kesejahteraan

Mengapa perlu kesadaran akan ‘perspektif’ ? Kehirauan (concern) seseorang sangat dipengaruhi stand-point-nya (titik dimana dia berpijak). Titik pijak Kehirauan Administrator & militer Kelangsungan prosedur, terlaksananya perintah Politisi Tercapainya tujuan diri/kelompoknya Pengusaha Keuntungan Aktivis Perubahan tatanan

perspektif Preferensi, tindakan dan perilaku ‘Y’ Preferensi, tindakan dan perilaku ‘X’ BAYANGAN TENTANG REALITA BAYANGAN TENTANG REALITA INFORMASI yang dimiliki, KERANGKA TEORI dan NILAI-NILAI yang dianut analis kebijakan REALITA INFORMASI yang dimiliki, KERANGKA TEORI dan NILAI-NILAI yang dianut analis kebijakan lensa pandang lensa pandang perspektif

Perspektif macam apa saja?

APA SIH ESENSI DARI KEBIJAKAN PUBLIK: KEPUTUSAN PEJABAT publik yang otoritatif/mengikat ? Pelaksanaan FUNGSI BIROKRASI pemerintahan ? Rekayasa untuk memecahkan PERMASALAHAN PUBLIK? Pengejawantahan DEMOKRASI (democratic policy-making) ?

Variasi berdasarkan lingkup disain mendisain kebijakan formula formulaasi kebijakan keputusan otoritatif memutuskan opsi kebijakan

Komprehensifitas dan derajat perubahan system, paradigma, budaya disain Mekanisme, prosedur, tatanan, aksi-reaksi formula Langkah untuk ditempuh keputusan otoritatif

‘Kewajaran’ atau ‘normalitas’ = konsistensi kaitan antara asumsi, nilai dan sudut pandang nilai nilai yang dianut jendela pandang

“ORANG MISKIN DILARANG SAKIT !” Penerbitan buku: Kampanye bernada protes: “ORANG MISKIN DILARANG SAKIT !” Omongan Provokator: Bikin gara-gara saja ! Efek dari tata kelola pelayanan kesehatan Orang miskin terjebak dalam stuktur/kultur. Terimalah nasibmu !

CARA MENDIAGNOSIS PERSOALAN  CERMIN PEMAHAMAN KEBIJAKAN Telaah macam mana yang biasa anda pakai Telaah AKTOR Telaah KELEMBAGAAN Telaah SOSIO-KULTURAL

CARA MENDIAGNOSIS PERSOALAN  TINGKAT KEDALAMAN PERUBAHAN Telaah AKTOR Telaah KELEMBAGAAN Telaah SOSIO-KULTURAL

No Esensi Proses Paling Penting 1 Keputusan Pejabat Publik Pengambilan Keputusan 2 Pelaksanaan fungsi birokrasi Berjalannya Prosedur 3 Rekayasa kolektif untuk memecahkan masalah Instrumentasi secara rasional-komprehensif. 4 Bekerjanya demokrasi Interaksi negara-rakyat

Urgensi untuk Dinamis dan Inovatif Proses Paling Penting Urgensi untuk Dinamis dan Inovatif 1 Pengambilan Keputusan Tidak ada; Inovasi  penyimpangan 2 Berjalannya Prosedur Kecil: Perlu Adaptasi kecil-kecilan agar prosedur bisa ditegakkan 3 Instrumentasi secara rasional-komprehensif. Besar: Tergantung pada pemahaman akan prinsip. 4 Interaksi negara-rakyat Sangat luas: Masalah bg seseorang adl solusi bagi org lain.

Pelajaran penting Maraknya kesalahfahaman policy-makers tentang ESENSI KEBIJAKAN PUBLIK sebagai fenomena multi-dimensional mereka gagal memahami kegagalan/ keberhasilan kebijakan. Ada kecenderungan para birokrat memahami kebijakan sebagai proses birokratis belaka  birokrat INSENSITIF terhadap fenomena sosial politik dalam proses kebijakan.

Pelajaran penting Ada arogansi teknokrat. Dengan teori, data, metodologi yang dimilikinya, mereka begitu percaya bahwa analisisnya menghasilkan resep jitu. Asumsinya: mereka bisa netral. Pola penyelenggaraan kebijakan a la pemerintahan otoriter banyak yang masih bercokol  perlu transformasi ke arah DEMOCRATIC GOVERNANCE

Lapis-lapis Makna Kebijakan

Lapis-Lapis Pemaknaan: Kebijakan sbg Keputusan Decision making POLICY: “What the government choose to do or not to do” (Thomas Dye) KEBIJAKAN PUBLIK: penggunaan keputusan otoritatif, termasuk keputusan untuk membiarkan sesuatu terjadi, demi teratasinya suatu persoalan publik.

Lapis-Lapis Pemaknaan: Kebijakan sbg Proses Management Decision making Serangkaian fase kerja pejabat publik FASE-FASE DLM PROSES KEBIJAKAN Agenda setting Formulasi kebijakan & legalisasi keputusan Implementasi Monitoring dan evaluasi Reformulasi/terminasi

Lapis-Lapis Pemaknaan: Kebijakan sbg Intervensi Pemerintah Decision making Serangkaian fase kerja pejabat publik “Intervensi” sosio-kultural dengan mendayagunakan berbagai intrumen untuk mengatasi persoalan publik ISSUE KUNCI DALAM PROSES KEBIJAKAN: Merancang Instrumentasi yang Sensitif Konteks dan Dinamika Sosial-Politik

Lapis-Lapis Pemaknaan: Kebijakan sbg Democratic Governance Decision making Serangkaian fase kerja pejabat publik “Intervensi” sosio-kultural dengan mendayagunakan berbagai intrumen untuk mengatasi persoalan publik Interaksi negara dengan rakyatnya dalam rangka mengatasi persoalan publik

Mengelola Proses Sosial Politik

Penciptaan issue (agenda) inisiator Terciptanya issue Perangkat pemicu

Memperbaiki Keadaan tidak problema Advokasi Pejabat kebijakan stop ? ya Pembaruan Proses Kebijakan tidak Merumuskan isi, Proses dan efek Kebijakan sesuai aspirasi masyarakat efektif ya stop

Mengelola Pembuatan Keputusan Kebijakan Keputusan BENAR dari rasionalitas pejabat, belum tentu TEPAT dari kacamata masyarakat. PARTISIPASI menjadi kaharusan untuk mengeleminir keterbatasan pejabat mengembangkan KAPASITAS DETEKSI. Pembuat kebijakan harus MENCARI TAHU sebanyak mungkinkan, namun tidak harus MERASA PALING TAHU. Jajagi betapa pentingnya OPSISI dalam proses pembuatan keputusan.

Oposisi Dalam Decision making MASALAH MASALAH masalah msl

ADVOKASI Memperjuangkan tercapainya misi kebijakan melalui keterlibatan dalam proses policy-making. Bentuk keterlibatan: Case-by-case Sistematik Cara kerjanya: Reaktif vs. pro-aktif Dari dalam pemerintahan vs dari luar pemerintahan

ADVOKASI Melekat dalam setiap proses kebijakan yang dilakukan aktivis parpol yg duduk di DPR-RI maupun DPRD: Sebagai Kiprah/komitmen perorangan Perjuangan organisasional/kelembagaan yang dikelola oleh parpol Mengandalkan jejaring informal yang sudah terjalin sebelumnya Melibatkan berbagai teknik/strategi dan counter teknik/strategi

Kebijakan Publik Sebagai Proses Advokasi Koalisi Advokasi A Koalisi Advokasi B Broker kebijakan Kesepakatan Keputusan Kebijakan Output dan outcome kebijakan

Mengembangkan Kualitas Instrumentasi Kebijakan Disamping piawai MENGELOLA KONFLIK, penentu kebijakan dituntut untuk: Memahami dengan baik KONTEKS kebijakan Mensiasati konteks yang ada dengan mencari dan mendayagunakan INSTRUMEN KEBIJAKAN dengan baik. Kecenderungan untuk mengandalkan dana, perlu ditinjau kembali.

Kerangka “intervensi”/instrumentasi ISI KEBIJAKAN Teori-teori sosial INSTRUMEN PENGUBAH Policy output PERUBAHAN SOSIAL TERARAHKAN HASIL KEBIJAKAN (KONDISI YANG DIKEHENDAKI) policy outcome institusi individu KONTEKS KEBIJAKAN INFRASTRUKTUR KEBIJAKAN

Instrumen Kebijakan (Christopher Hood) Nodality (informasi) Authority (kewenangan) Treasure (harta benda, termasuk dana) Organisation ‘NATO’: Kombinasi permutasi

PEMBAHARUAN DAN STATUS QUO INTERVENSI KEBIJAKAN SISTEM SOSIAL struktur sosial tata kelembagaan sistem nilai pola perilaku dll. KONFLIK DAN KERJA SAMA ALOKASI REGULASI DISTRIBUSI REDISTRIBUSI INSENTIF DAN DISINSENTIF EFEK KEBIJAKAN PEMBAHARUAN DAN STATUS QUO

MODEL KERANJANG SAMPAH: AKTOR KEBIJAKAN TIDAK BERFIKIR PERMASALAHAN PERMASALAHAN

Kebijakan publik dalam benak BIROKRAT

Tindakan-tindakan kebijakan Kinerja dan dampak kebijakan dan program Reduksi; Kebijakan = Tahapan Kerja Pejabat Produk Agenda setting: Berkembangnya persepsi ttg adanya masalah Pendefinisian masalah Mobilisasi dukungan untuk diagendakan Menghasilkan Agenda pemerintah Menghasilkan Formulasi dan legitimasi tujuan & program: Pengumpulan informasi, analisis dan diseminasi Pengembangan opsi-opsi keputusan kebijakan. Advokasi dan pengembangan koalisi. Kompromi, negosiasi dan pengambilan keputusan Ungkapan kebijakan, termasuk tujuan yg ingin dicapai, disain program untuk mencapainya, biasanya dalam suatu statuta. Meng- haruskan Implementasi program: Akuisisi sumberdaya Interpretasi Perencanaann dan Pengorganisasian Penyediaan jaminan-jaminan, layanan dan penggunaan paksaan. Tindakan-tindakan kebijakan Meng- hasilkan Menggiring Kinerja dan dampak kebijakan dan program Evaluasi thd implementasi, kinerja dan dampak Merang- sang Menggiring Keputusan tentang masa depan kebijakan dan program. Sumber: Diterjemahkan dari Randal B. Ripley (1985)

Kebijakan publik dalam benak TEKNOKRAT

Teledor dalam Memperjuangan Pemecahan Masalah Penyebab Kebijakan Efek

Dua Level Proses Kebijakan Sebagai Rekayasa Perubahan input Proses perencanaan, netapan & instrumentasi kebijakan output outcome impact

Terlena oleh Model SISTEM ? (Seolah-olah sistem kita tidak bermasalah) Interaksi antar aktor-aktor terkait: Keputusan kebijakan: Untungkan fihak tertentu. Rugikan fihak lain Aspirasi: Tuntutan Dukungan Agregasi Penentuan DSP Tawar-menawar Bridging, mediasi, arbritasi Penegakan prosedur Pengambilan keputusan Umpan balik

PROSES PENCAPAI MISI KEBIJAKAN PROSES PENTUAN INPUT OUTPUT OUTCOME Informasi & aspirasi Konflik & kerja sama Kegiatan terlaksana Misi terlaksana Sinergi berbagai instrumen kebij Manajemen: perencanaan, penentuan prioritas & sekuens dll. Instrumen terpakai Visi terwujud Dana, peralatan, organisasi

PROSES PENCAPAI MISI KEBIJAKAN 1 PROSES PENTUAN 3 5 7 INPUT OUTPUT OUTCOME 2 6 8 4

PROSES PENCAPAI MISI KEBIJAKAN 1 Tidak ada tradisi serius dalam melakukan evaluasi terhadap janji- janji pejabat. Ingatan pendek. Kegagalan/keberhasilan di masa lalu tidak menjadi pelajaran penting dalam mempersiapkan kebijakan. Kegagalan justru menjadi alasan untuk meminta tambahan dana lagi. PROSES PENTUAN 3 5 7 INPUT OUTPUT OUTCOME 2 6 8 4

PROSES PENCAPAI MISI KEBIJAKAN 1 Melebih-lebihkan arti penting uang: meremehkan ataupun ketidakbecusan dalam mengelola faktor- faktor non finansial. Gejala pengkaplingan uang: yang penting organisasi/kelompoknya sendiri dapatkan uang, sambil mempersetankan tujuan kebijakan. PROSES PENTUAN 3 5 7 INPUT OUTPUT OUTCOME 2 6 8 4

PROSES PENCAPAI MISI KEBIJAKAN 1 Aspirasi birokrasi (untuk menguasai pembelanjaan) diselesaikan mandahului aspirasi masyarakat. Penyempitan ruang DPRD dalam penyusunan Perda APBD oleh ketentuan DDN dan Dep Keu. Keterbatasan kompetensi partai dan DPRD dalam formulasi kebijakan. PROSES PENTUAN 3 5 7 INPUT OUTPUT OUTCOME 2 6 8 4

PROSES PENCAPAI MISI KEBIJAKAN 1 Para politisi terjinakkan oleh birokratisasi pemerintahan daerah. DPRD enggan menata ulang proses formulasi yang partisipatoris. Proses demokrasi di subversi oleh proses birokrasi. Rakyat terjanlur apatis PROSES PENTUAN 3 5 7 INPUT OUTPUT OUTCOME 2 6 8 4

PROSES PENCAPAI MISI KEBIJAKAN 1 Sejumlah insiden: konflik DPRD-Kepala Daerah. Aturan Pemerintah pusat yang sgt ketat. Support system di DPRD sangat lemah. Tdk terencana. PROSES PENTUAN 3 5 7 INPUT OUTPUT OUTCOME 2 6 8 4

PROSES PENCAPAI MISI KEBIJAKAN 1 Tidak serius dan antisipatif dalam pengem-bangan instrumen kebijakan. Tidak seksama dalam mengawal implementasi PROSES PENTUAN 3 5 7 INPUT OUTPUT OUTCOME 2 6 8 4

PROSES PENCAPAI MISI KEBIJAKAN 1 DPRD hanyut dalam patologi birokrasi: merasa cukup dengan menjacapai output. Agenda strategis jangka panjang terlupakan. PROSES PENTUAN 3 5 7 INPUT OUTPUT OUTCOME 2 6 8 4

PROSES PENCAPAI MISI KEBIJAKAN 1 Tidak dilakukan evalulasi secara serius.  Urgen dibiasakan adanya policy review untuk mendeteksi benturan dan sinergi kebijakan. Sistem evaluasi yg ada formalistik: tidak menjangkau substansi. PROSES PENTUAN 3 5 7 INPUT OUTPUT OUTCOME 2 6 8 4

PROSES PENCAPAI MISI KEBIJAKAN 1 Lemahnya spirit dan kemampuan menagih kinerja kebijakan. Tidak terkonsolidasikannya suport system diluar DPRD. Terlupakannya visi-misi yang menjadi acuan dasar penyusunan kebijakan. PROSES PENTUAN 3 5 7 INPUT OUTPUT OUTCOME 2 6 8 4

Komplikasi dengan kebijakan pemerintah tk lebih atas. Daerah perlu melakukan damage control terhadap kesimpangsiuran kebijakan pemerintah yang tingkatannya lebih tinggi. Daerah perlu menjaga sinergi kebijakan dengan daerah tetangga maupun daerah sejenis.

ALUR PENCIPTAAN EFEK: TIDAK MENJAMIN MANFAAT PROSES INPUT OUTPUT OUTCOME IMPACT BENEFIT

Penciptaan Outcome OUTCOME 1 Output 1 Output 2 Output 3

Penciptaan Impact IMPACT 1 Outcome 1 Outcome 2 Outcome 3

Penciptaan Benefit BENEFIT Impact 1 Impact 2 Impact 3

ALUR PENCIPTAAN EFEK: TIDAK MENJAMIN MANFAAT PROSES INPUT OUTPUT OUTCOME IMPACT BENEFIT

Melihat keluar ! kesempatan Resiko/ancaman

Melihat ke dalam kekuatan kelemahan

Pertanyaan: Seberapa handal infrastruktur kebijakan yang Bapak/Ibu miliki dalam mengoptimalkan kinerja ? Apa yang bisa dilakukan untuk meningkatkan kualitasnya ?

Pertanyaan: Apa sajalah kekuatan-kekuatan infrastruktur kebijakan yang selama ini ada ? Apa sajakah kelemahan-kelemahan infrastruktur kebijakan yang selama ini ada ?

Pertanyaan: Apa sajakah peluang-peluang untuk memperbaiki infrastruktur kebijakan yang ada ? Apa sajakah resiko/ ancaman jika tidak memperbaiki infrastruktur kebijakan ?

Metode Berfikir Untuk MEMPERBAIKI KEADAAN penggalangan refleksi aksi observasi

“Intervensi” setengah hati ISI KEBIJAKAN INSTRUMEN PENGUBAH Teori-teori sosial Policy output PERUBAHAN SOSIAL TERARAHKAN HASIL KEBIJAKAN (KONDISI YANG DIKEHENDAKI) policy outcome institusi individu KONTEKS KEBIJAKAN INFRASTRUKTUR KEBIJAKAN

Instrumentasi yang tumpul Christopher Hood: Nodality (informasi) Authority (kewenangan) Treasure (harta benda, termasuk dana) Organisation ‘NATO’: Kombinasi permutasi

PERSPEKTIF NON-BIROKRATIS

PEMBAHARUAN DAN STATUS QUO Mengembangkan model kebijakan yang OUTWARD LOOKING INTERVENSI KEBIJAKAN SISTEM SOSIAL struktur sosial tata kelembagaan sistem nilai pola perilaku dll. KONFLIK DAN KERJA SAMA ALOKASI REGULASI DISTRIBUSI REDISTRIBUSI INSENTIF DAN DISINSENTIF EFEK KEBIJAKAN PEMBAHARUAN DAN STATUS QUO

Kembangkan Kapasitas Mengelola Konflik Koalisi Advokasi A Koalisi Advokasi B Broker kebijakan Kesepakatan Keputusan Kebijakan Output dan outcome kebijakan

Jajagi Perspektif Social Marketing KETERLIBATAN STAKEHOLDERS Pendidikan thd policy makers ttg. Kebutuhan stake holders dan efek kebij. Pendidikan thd. stakeholders ttg. issue kebijakan REDISAIN KEBIJAKAN PUBLIC HEARING PUTUSKAN, KOMUNIKASIKAN, PIMPIN IMPLEMENTASI MONITOR DAN SESUAIKAN DEFINISI MASALAH SETTING AGENDA KONSULTASIKAN, LIBATKAN, AKOMODASIKAN RUMUSKAN EVALUASI ALTERNATIF- ALTERNATIF Sumber: J.A. Altman, 1994

Mengembangkan Kualitas Instrumentasi Kebijakan Disamping piawai MENGELOLA KONFLIK, penentu kebijakan dituntut untuk: Memahami dengan baik KONTEKS kebijakan Mensiasati konteks yang ada dengan mencari dan mendayagunakan INSTRUMEN KEBIJAKAN dengan baik. Kecenderungan untuk mengandalkan dana, perlu ditinjau kembali.

MODEL KEBIJAKAN DAN MODEL GOVERNANCE

Kaitan Ex-Ante Dengan Ex-Post standard rencana penyesuaian implementasi evaluasi kinerja

Kaitan Ex-Ante Dengan Ex-Post standard rencana penyesuaian implementasi evaluasi kinerja

Kaitan Ex-Ante Dengan Ex-Post

Kaitan Ex-Ante Dengan Ex-Post kinnerja evaluasi implementasi penyesuaian rencana standard

Kaitan Ex-Ante Dengan Ex-Post standard rencana evaluasi kinerja kinnerja evaluasi rencana standard Ex-Ante Ex-Post

MASALAH KEBIJAKAN KINERJA AKSI HASIL-HASIL evaluasi peramalan rekomendasi pemantauan perumusan masalah MASA DEPAN KEBIJAKAN

Model Manajemen Publik: Ex Ante vs Ex Post Pola Manajemen EX ANTE EX POST Titik tekanan Perencanaan Evaluasi Motif pembuatan keputusan Mengontrol Menimbang-nimbang Regulasi Sangat rinci Sekedar mengkerangkai Penganggaran Membiayai tiap item Block grant

Model Manajemen Publik: Ex Ante vs Ex Post Pola Manajemen EX ANTE EX POST Fokus perhatian Mematuhi cara yg ditetapkan Pencapaian tujuan Penentuan arah Menyetir Mengukur capaian sasaran & dampak Pemberian insentif Kolektif Individal Sumber pendanaan Pajak Pembeli layanan Motif kerja Menggunakan kewenangan Bertukar

CATATAN Ada dua model dasar managemen publik: ex ante and ex post Masing-masing memberikan tekanan pada aspek tertentu, dan mengabaikan aspek lainnya. Masing-masing model dibangun di atas asumsi tertentu. Model tertentu bisa mencapai kinerja yang optimal ketika: semua asumsi-asumsi (persyaratannya) dipenuhi. Sesuai dengan situasi dan kondisi masyarakatnya.

CATATAN Tidak ada model yang berlaku untuk semua situasi dan segala kebutuhan. Dalam prakteknya, kedua model tersebut di atas sama-sama bisa dipakai. Yang menjadi persoalan sekarang ini bukanlah semata-mata mengubah model manajemen publik yang sudah ada, namun juga memastikan apapun model yang dipakai, bisa dijamin kinerjanya optimal.

PENUTUP

Curahkan kemampuan menarik pelajaran dari praktek-praktek kebijakan Kembangkan disain kebijakan dg mengacu pd teori-teori dan konsep-konsep akademis KUALITAS KEBIJAKAN Kejelasan dan ketepatan langkah-langkah Komitmen stake holders. Pemahaman dan kesesuaian konteks Galang komitmen pelaksana & kelompok sasaran sukses/ kegagalan kebijakan Curahkan kemampuan menarik pelajaran dari praktek-praktek kebijakan