SEJARAH MODEL BIROKRASI DI INDONESIA Memahami pola pelayanan publik di Indonesia tidak lepas dari model birokrasi yang dikembangkan. Model birokrasi yang berkembang di Indonesia berjalan semenjak sejarah pra Indonesia sampai saat ini. Pada setiap paruh sejarah, masing-masing memiliki karakternya sendiri. Akar historis dinamika birokrasi di Indonesia dimulai masa kerajaan, penjajahan, Orde Lama, Orde Baru sampai Reformasi (Dwiyanto, 2006, Said, 2007).

MASA KERAJAAN Dalam sistem kerajaan, birokrasi pemerintahan dikembangkan sesuai dengan kebutuhan raja (the king assessment). Di antara ciri-cirinya adalah penguasa menganggap dan menggunakan administrasi publik sebagai urusan pribadi sekaligus perluasan rumah tangga istananya, tugas pelayanan ditujukan kepada pribadi raja, gaji para pegawai adalah kewenangan raja, para pejabat kerajaan dapat bertindak sekehendak hatinya terhadap rakyat. Di dalam struktur birokrasi kerajaan Jawa, sistem pemerintahan diatur secara terpusat dan bersifat otokratis, segala kekuasaan terkonsentrasi pada level pemerintahan kerajaan. Struktur politik kekuasaan yang berlaku dalam kesultanan merupakan satu lingkaran konsentris, lingkaran yang paling dalam adalah sultan dan lembaga kraton.

MASA PENJAJAHAN Birokrasi pada masa penjajahan ditandai dengan pengenalan sistem administrasi kolonial dan birokrasi modern. Birokrasi pemerintahan kolonial Belanda menempatkan Ratu Belanda sebagai puncak kepemimpinan. Dengan begitu, kebijakan pemerintahan di negara jajahan Indonesia, Ratu Belanda menyerahkan kepada wakilnya, yakni seorang gubernur jenderal. Ada beberapa pembaharuan sistem manajemen birokrasi (birokrasi modern) tetapi secara subtansial sebenarnya tidak mengubah corak birokrasi pemerintahan dalam berhubungan dengan publik. Terpusatnya sistem birokrasi saat itu ditandai dengan rendahnya inisiatif dan peran dari birokrasi pemerintahan lokal, sebab semua inisiatif kebijakan dan otoritas formal berasal dari pemerintahan pusat.

MASA ORDE LAMA Birokrasi pada era Orde Lama ditandai dengan berakhirnya penjajahan yang membawa perubahan sosial politik signifikan bagi berlangsungnya birokrasi pemerintahan. Ada perubahan bentuk negara dari negara kesatuan yang berdasarkan UUD 1945 menjadi negara federal atau negara serikat yang berdasarkan konstitusi RIS pada 1950. Pemerintah pernah menggunakan bentuk pemerintahan parlementer dan sistem multi partai pada tahun 1950-1959 dan mengakibatkan konsekuensi adanya reshuffle kabinet dalam tempo cepat. Masa pemerintahan parlementer memunculkan persaingan dan sistem kerja yang tidak sehat di dalam birokrasi. Birokrasi menjadi tidak profesional dalam menjalankan tugas-tugasnya, tidak mempunyai kemandirian, dan tidak pernah melaksanakan program kerjanya karena seringnya pergantian pejabat dan partai politik yang menguasai birokrasi tersebut.

MASA ORDE BARU Birokrasi pada masa Orde Baru sering dikatakan sebagai puncak dari buruknya birokrasi di Indonesia saat pemerintahan masa ini menerapkan sentralisme birokrasi. Sentralisasi birokrasi telah menyebabkan birokrasi terjebak sebagai pengembang kultur organisasi yang lebih berorientasi vertikal-paternalistik. Pelayanan birokrasi pasca jatuhnya pemerintahan Orde Baru tidak membuat pelayanan publik semakin baik, tetapi kepercayaan masyarakat terhadap birokrasi semakin rendah. Memburuknya kualitas birokrasi di Indonesia tersebut tercermin dari meningkatnya skor birokrasi dan “nilai merah” dalam praktik birokrasi. Berdasarkan laporan dari The World Competitiveness Yearbook (1999), birokrasi pelayanan publik Indonesia berada pada kelompok negara yang memiliki indeks competitiveness paling rendah di antara lainnya.

MASA REFORMASI Memasuki masa reformasi, pelayanan birokrasi pemerintah tidak banyak mengalami perubahan secara signifikan. Beberapa perilaku aparat birokrasi masih menunjukkan rendahnya derajat akuntabilitas, responsivitas dan efisiensi dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Ide reformasi yang menginginkan agar birokrasi lebih bersifat transparan, terbuka, dan jujur masih jauh dari harapan. Kultur kekuasaan juga masih sering dijumpai dalam aparat birokrasi pada era reformasi ini. Masih melembaganya kultur feodal dalam birokrasi adalah terkait dengan masih lemahnya kontrol masyarakat terhadap praktrik-praktik tersebut.