Permasalahan dalam hamonisasi secara vertikal peraturan daerah dengan peraturan perundang-undangan di INDONESIA Muhammad Sapta Murti Deputi Bidang Perundang-undangan Kementerian Sekretariat Negara R.I.

DASAR HUKUM UUD 1945; Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Penyusunan Peraturan Perundang- undangan; Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

DEFINISI Harmonisasi Vertikal: upaya untuk menyelaraskan, menyerasikan, menyeimbangkan, menyesuaikan, dan mengonsistensikan seluruh elemen yang terdapat dalam peraturan daerah yang sedang disusun dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi terutama dalam lingkup pengaturan yang sama/sejenis, dengan mempertimbangkan nilai-nilai yang dianut oleh masyarakat setempat dan sesuai dengan kebutuhan masyarakat tersebut. Peraturan Perundang-undangan: peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum. (Pasal 1 angka 2 UU Nomor 10 Tahun 2004) Peraturan Daerah: peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh dewan perwakilan rakyat daerah dengan persetujuan bersama kepala daerah. (Pasal 1 angka 7 UU Nomor 10 Tahun 2004)

HIERARKI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN DI INDONESIA UUD 1945; Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; Peraturan Pemerintah; Peraturan Presiden; Peraturan Daerah. [Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 10 Tahun 2004 ]

1. Pasal 27 UU No. 10 Tahun 2004 Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara mempersiapkan rancangan peraturan daerah yang berasal dari gubernur atau bupati/walikota diatur dengan Peraturan Presiden 2. Urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah pusat yaitu: politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal, dan agama (Pasal 10 ayat 3 UU no. 32 tahun 2004)

TINJAUAN SINGKAT PERATURAN DAERAH Pemerintahan daerah sebagai lembaga yang merepresentasikan otonomi daerah berwenang untuk membentuk Peraturan Daerah dalam rangka pelaksanaan otonomi di daerahnya. Dasar hukum pembentukan Peraturan Daerah adalah sebagai berikut: Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 menyatakan bahwa pemerintahan daerah berwenang untuk menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. Pasal 1 angka 7 UU Nomor 10 Tahun 2004 menetapkan bahwa yang dimaksud dengan peraturan daerah adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh dewan perwakilan rakyat daerah dengan persetujuan bersama kepala daerah. UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah, antara lain Pasal 1 angka 2 menyatakan bahwa penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

TINJAUAN SINGKAT PERATURAN DAERAH lanjutan-1 Materi muatan Peraturan Daerah berdasarkan Pasal 12 UU Nomor 10 Tahun 2004 meliputi seluruh materi yang berkaitan dengan pelaksanaan otonomi daerah dan tugas pembantuan, serta untuk menampung kondisi khusus (khas) daerah otonom, dan untuk melaksanakan lebih lanjut peraturan perundang-undangan di tingkat yang lebih tinggi. Pasal 2 UU Nomor 32 Tahun 2004 menetapkan bahwa: NKRI dibagi atas daerah-daerah provinsi yang dibagai atas kabupaten dan kota yang masing-masing pemerintahan daerah yang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan; Pemerintahan daerah dimaksud menjalankan otonomi seluas- luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah, dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum, dan daya saing daerah;

TINJAUAN SINGKAT PERATURAN DAERAH lanjutan-2 Pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan memiliki hubungan dengan Pemerintah dan dengan pemerintahan daerah lainnya yang meliputi hubungan wewenang, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya yang dilaksanakan secara adil dan selaras dan menimbulkan hubungan administrasi dan kewilayahan antarsusunan pemerintahan. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undangundang, serta mengakui dan menghormati kesatuan- kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.

TINJAUAN SINGKAT PERATURAN DAERAH lanjutan-3 Pada dasarnya asas desentralisasi menurut Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 memberikan atau menyerahkan sebagian urusan pemerintahan yang menjadi domain kewenangan Pemerintah kepada daerah otonom. Bentuk otonomi daerah adalah berupa urusan dan wewenang pemerintahan yang diberikan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan megurus masyarakat daerahnya, dalam kerangka melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan di tingkat pemerintahan lokal. Dalam hal ini tidak ada urusan dan kewenangan legislatif maupun yudikatif yang diserahkan kepada Daerah Otonom.

TINJAUAN SINGKAT PERATURAN DAERAH lanjutan-4 Perubahan paradigma penyerahan urusan dan kewenangan berdasarkan asas desentralisasi dan tugas pembantuan bertujuan untuk mewujudkan tata pemerintahan daerah yang baik. Pelaksanaan hal ini tercermin dalam hak daerah otonom untuk mengatur seluruh urusan yang terkait dengan tugas, kewajiban, dan tanggung jawab yang meliputi hak untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah, keamanan dan ketertiban daerah, pengelolaan sumber daya alam untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya, serta untuk menyediakan dan memperbaiki pelayanan umum. Pembentukan Peraturan Daerah merupakan salah satu manifestasi kewenangan daerah dalam menyelenggarakan otonomi daerah dan dan mengatur masyarakatnya.

LEMBAGA PEMBENTUK PERATURAN DAERAH Peraturan Daerah meliputi: Peraturan Daerah Provinsi  dibentuk oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan Gubernur; Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dibentuk oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama dengan Bupati/Walikota; Peraturan Desa/Peraturan yang setingkat  dibentuk oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan Kepala Desa. [Pasal 7 ayat (2) UU Nomor 10 Tahun 2004]

FUNGSI PERATURAN DAERAH Sebagai instrumen kebijakan untuk melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan; dalam hal ini peraturan daerah harus tunduk dan tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi karena peraturan daerah merupakan peraturan pelaksanaan dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tersebut; Sebagai instrumen yang menampung kekhususan dan keragaman daerah, serta untuk menyampaikan aspirasi masyarakat setempat; Sebagai instrumen pembangunan dalam rangka meningkatkan kesejejahteraan masyarakat di daerah otonom.

URGENSI HARMONISASI VERTIKAL PERATURAN DAERAH Harmonisasi peraturan perundang-undangan adalah proses yang ditujukan untuk memastikan kesesuaian dan keselarasan di antara peraturan perundang-undangan, agar tidak menimbulkan tumpang tindih, ketidakkonsistenan, konflik atau pertentangan di dalam pengaturannya. Harmonisasi diberlakukan terhadap seluruh peraturan perundang-undangan baik secara vertikal maupun horizontal. Harmonisasi Vertikal memegang peranan penting dalam proses pembentukan peraturan daerah. Hal ini merupakan tidak terlepas dari posisi peraturan daerah dalam hierarki peraturan perundang-undangan Indonesia dan fungsinya sebagai instrumen untuk melaksanakan otonomi daerah.

URGENSI HARMONISASI VERTIKAL PERATURAN DAERAH lanjutan-1 Harmonisasi memerlukan ketelitian, kecermatan, dan ketepatan terutama dalam mengidentifikasi peraturan perundang-undangan lain yang terkait, menganalisis apakah norma yang diatur bersesuaian atau bertentangan, dan kemampuan untuk menentukan pilihan politik hukum apabila terjadi/ditemukan pertentangan dan ketidaksesuaian antara rancangan peraturan perundang- undangan dengan peraturan yang telah ada. Pasal 18 UU Nomor 10 Tahun 2004 juncto Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 menetapkan bahwa terhadap peraturan perundang-undangan perlu dilakukan pengharmonisasian. Selain didasarkan atas ketentuan tersebut, berikut adalah pertimbangan lain yang mendasari perlunya harmonisasi :

URGENSI HARMONISASI VERTIKAL PERATURAN DAERAH lanjutan-2 Peraturan perundang-undangan merupakan bagian yang menyatu dengan sistem hukum nasional. Peraturan perundang-undangan sebagai sistem atau subsistem dari sistem yang lebih besar dalam ketatanegaraan hendaknya memiliki karakter dan fitur tertentu dimana salah satunya adalah keterhubungan dan ketergantungan di antara ketentuan yang diatur dan merupakan elemen yang diintegrasikan secara komprehensif di dalam sistem hukum.

URGENSI HARMONISASI VERTIKAL PERATURAN DAERAH lanjutan-3 Peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi (apabila terjadi pertentangan/perbedaan , peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi berlaku); Harmonisasi peraturan perundang-undangan diperlukan untuk mempertahankan keselarasan, konsistensi, keserasian, kelengkapan, dan keutuhan/kebulatan peraturan perundang-undangan sebagai bagian dari sistem hukum agar dapat berfungsi secara tepat dan efektif; Terhadap peraturan perundang-undangan dapat dilakukan uji materiil oleh Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung sesuai hirerarkinya. Untuk Peraturan Daerah yang dianggap bermasalah dan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dilakukan “executive review”. Mengingat hal demikian, maka harmonisasi menjadi tahap yang paling tepat untuk meminimalisasi konflik atau pertentangan antara Peraturan Daerah dengan peraturan perundang-undangan lain yang lebih tinggi, yang berakibat pada pembatalan atau pencabutan Peraturan Daerah yang bermasalah; Untuk memastikan bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan dilaksanakan sesuai dengan asas pembentukan peraturan pembentukannya sehingga mampu menciptakan kepastian hukum.

IDENTIFIKASI MASALAH Daerah menganggap dengan tidak adanya kerangka acuan yang jelas dalam membentuk Peraturan Daerah maka pembentukan Peraturan Daerah mengabaikan ketentuan-ketentuan prinsip mengenai asas dan materi muatan pembentukan Peraturan Daerah sebagaimana ditetapkan dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 dan UU Nomor 32 Tahun 2004; Daerah memahami prinsip-prinsip pengaturan penyusunan Perda sesuai UU Nomor 10 Tahun 2004 dan UU Nomor 32 Tahun 2004 namun kurang kapasitas pengetahuan dan pengalaman dalam melakukan teknik-teknik perumusan norma yang dinilai tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan; Kurangnya pemahaman di kalangan penyusun Peraturan Daerah mengenai teknik penyusunan Peraturan Daerah yang antara lain disebabkan oleh kurangnya pengalaman penyusun Peraturan Daerah mengenai ilmu pengetahuan perundang- undangan dan teknik penyusunan Peraturan Daerah sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan; Langkah-langkah pembinaan yang dilakukan oleh instansi Pusat kepada aparatur pemerintah daerah dalam penyusunan Perda kemungkinan belum optimal dan belum merata;

IDENTIFIKASI MASALAH lanjutan-1 Belum adanya kerangka acuan yang jelas bagi daerah mengenai tata laksana harmonisasi Rancangan Peraturan Daerah sebagai salah satu instrumen penting dalam rangka menjaga harmonisasi Peraturan Daerah dengan peraturan perundang-undangan lain terutama yang lebih tinggi. Peraturan Presiden yang mengatur tentang Tata Cara Mempersiapkan Peraturan Daerah hingga kini belum ditetapkan; Bentuk-bentuk hubungan komunikasi, konsultasi, klarifikasi Rancangan Peraturan Daerah antara instansi Pemerintah dengan aparat terkait di daerah yang selama ini diterapkan kemungkinan kurang efektif; Peran Gubernur dalam membina dan mengawasi penyelenggaraan pemerintahan kabupatan/kota kemungkinan belum optimal;

IDENTIFIKASI MASALAH lanjutan-2 Peraturan perundang-undangan yang menjadi landasan atau pedoman Peraturan Daerah dalam menyusun Peraturan Daerah mengalami perubahan atau pergantian yang cepat dan daerah kurang siap menyikapi perubahan tersebut; Peraturan perundang-undangan menjadi landasan atau pedoman bagi daerah dalam menyusunan Peraturan Daerah terlambat diterbitkan; Secara teknis, lingkup peraturan perundang-undangan yang harus diharmonisasi oleh daerah banyak dan beragam mulai dari UU sampai dengan Peraturan Menteri, sehingga proses harmonisasi Rancangan Peraturan Daerah membutuhkan waktu dan energi yang lebih banyak; Ketidakkonsistenan peraturan perundang-undangan di tingkat Pusat dapat  berdampak terjadinya kekeliruan daerah dalam menentukan ketentuan acuan hukum. Hal ini bisa juga terjadi dalam hal terdapat peraturan pelaksanaan yang dipandang tidak sesuai dengan dengan UU pokoknya;

IDENTIFIKASI MASALAH lanjutan-3 Kurangnya sosialiasi peraturan perundang-undangan menimbulkan perbedaan persepsi dan pemahaman antara aparatur daerah dengan instansi Pemerintah; Ketidaksiapan Pemerintah dalam menyediakan ketentuan mengenai norma, standar, prosedur, dan kriteria pelaksanaan suatu urusan pemerintahan tertentu dapat mendorong daerah mengambil inisiatif-inisitaf sendiri dengan membuat peraturan atau kebijakan yang dapat bertentangan dengan PP; Pendelegasian pengaturan suatu hal tertentu dalam peraturan perundang- undangan kepada Peraturan Daerah yang tidak jelas terutama lingkup materi muatan yang diperintahkan untuk diatur Peraturan Daerah, dapat mempersulit daerah dalam menyusun Peraturan Daerah. Pendelegasian pengaturan kepada peraturan daerah yang tidak spesifik menyebut tingkatan Peraturan Daerah dapat berpotensi menimbulkan perselisihan kewenangan dan tumpang tindih pengaturan; Koordinasi antara instansi Pemerintah dalam melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap Peraturan Daerah kemungkinan belum sinergis dan terpadu.

DATA MENGENAI PERATURAN DAERAH BERMASALAH Kementerian Dalam Negeri mencatat sepanjang kurun waktu 2002 hingga 2009 telah ada 1878 Peratudan daerah yang dibatalkan. Sampai dengan bulan Juli 2009 terdapat 1152 Peraturan Daerah mengenai pajak dan retribusi daerah yang telah dibatalkan. Sebelum berlakunya UU Nomor 32 Tahun 2004 sudah terdapat sekitar 8000 Peraturan Daerah tentang pajak dan retribusi daerah yang dibuat dan lebih dari 3000 Peraturan Daerah tersebut terindikasi bermasalah.

DATA MENGENAI PERATURAN DAERAH BERMASALAH lanjutan-1 Sementara itu Kementerian Keuangan menginformasikan dari hasil evaluasi terhadap Peraturan Daerah yang mengatur tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah sejak 2001 hingga 14 Agustus 2009 menunjukkan, dari total 9.714 Peraturan Daerah, terdapat 3.455 Peraturan Daerah yang direkomendasikan dibatalkan atau direvisi. Dari sisi jenis usaha, Peraturan Daerah yang bermasalah paling banyak diterbitkan di sektor perhubungan, industri dan perdagangan, pertanian, budaya dan pariwisata, serta kehutanan. Terdapat 2.566 rancangan Peraturan Daerah tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dan 1.727 dari Rancangan Peraturan Daerah tersebut yang direkomendasikan untuk ditolak atau direvisi. Rancangan Peraturan Daerah bermasalah ini masih di sektor perhubungan, industri dan perdagangan, pekerjaan umum, budaya dan pariwisata, serta kesehatan. Kementerian Keuangan juga mendata sampai dengan 31 Maret 2009, Peraturan Daerah bermasalah paling banyak terdapt di sektor transportasi (447 Peraturan Daerah), disusul industri dan perdagangan (387 Peraturan Derah), pertanian (344 Peraturan Daerah) dan kehutanan (299 Peraturan Daerah).

DATA MENGENAI PERATURAN DAERAH BERMASALAH lanjutan-2 Menurut Kementerian Negara Koperasi dan UKM, terdapat 26 dari 92 peraturan daerah yang bertentangan dengan pemberdayaan koperasi, usaha mikro, kecil dan menengah (KUMKM), dan yang  terkait dengan pajak dan retribusi daerah telah dibatalkan oleh Kementerian Dalam Negeri; Masih terdapat 340 Peraturan Daerah yang bertentangan dengan pemberdayaan KUMKM sesuai UU Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak dan Retribusi Daerah. Dari 340 Perda tersebut sejumlah 234 peraturan daerah telah diusulkan pembatalannya kepada Kementerian Dalam Negeri, sebanyak 63 di antaranya telah disetujui pembatalannya, dan 171 Peraturan Deaerah lainnya masih dalam proses pertimbangan di Kementerian Dalam Negeri dan Kementerian Keuangan. Sementara itu, Kementerian Dalam Negeri juga telah menyampaikan sebanyak 706 Peraturan Daerah bermasalah kepada BPK untuk diawasi.

DATA MENGENAI PERATURAN DAERAH BERMASALAH lanjutan-3 Menurut Kementerian Dalam Negeri pada tahun 2010 terdapat 3000 Peraturan Daerah yang diklarifikasi dan 407 diantaranya bermasalah. Pada tahun 2011 in iakan diklarifikasi 9000 Peraturan Daerah dan hingga 4500 Peraturan Daereah yang telah diklarifikasi dan 175 Peraturan Daerah dinyatakan bermasalah.

SOLUSI Harmonisasi terhadap Rancangan Peraturan Daerah harus didukung dengan peraturan perundang-undangan yang jelas dan tegas agar persyaratan formil dan materiil pembentukannya dipenuhi; Peninjauan kembali dan optimalisasi program legislasi daerah; Harmonisasi peraturan perundang-undangan di tingkat pusat dapat diterapkan dalam harmonisasi Peraturan Daerah dengan penyesuaian-penyesuaian yang diperlukan dengan berlandaskan pada Pasal 18 ayat (3) Undang-Udnang Nomor 10 Tahun 2004. Peraturan Presiden merupakan instrumen hukum yang paling tepat untuk mengatur mengenai mekanisme atau tata cara pembentukan Peraturan Daerah, termasuk pengharmonisasiannya baik secara vertikal maupun horizontal.

SOLUSI lanjutan-1 Komunikasi yang efektif dengan pemerintahan daerah dan pemangku kepentingan di daerah telah dimulai sejak tahap perencanaan dan persiapan pembentukan Peraturan Daerah untuk meminimisasi potensi konflik; Akses terhadap partisipasi masyarakat yang lebih terbuka, luas dan bertanggung jawab; Peningkatan kemampuan dan kompetensi penyusun Peraturan Daerah perlu dilakukan dengan mekanisme pendidikan dan pelatihan yang sistematik dan berkala; Penyempurnaan dan perbaikan sistem pembinaan, supervisi, dan pemantauan antara Pemerintah terhadap Pemerintah Daerah dan internal Pemerintah Daerah.

TERIMA KASIH