Hukum dan kebijakan publik Sigit Atmo Arwendo Hukum dan kebijakan publik

Membuat kebijakan publik itu sulit? Yang bisa diimplementasikan secara efektif Yang bisa meningkatkan kewibawaan dan kepercayaan rakyat kepada pemerintah ..... Mengapa banyak peraturan daerah yang digugat untuk dibatalkan? Juga undang-undang dan peraturan lain yang dijudicial review? Mengapa memutuskan kenaikan harga BBM menjadi lebih sulit? Mengapa terjadi krisis bawang? Mana lebih banyak hukum berhasil atau gagal mencapai tujuan yang dimaksudkan?

Kebijakan publik = keputusan politik yang berformat hukum? Ex. Perdebatan tentang format hukum RPJMD  Peraturan Kepala Daerah atau Peraturan Daerah?

Relasi hukum dan politik

Relasi Hukum dan Politik Hubungan law & politics (aspek statis) Hubungan law-making & political order (aspek dinamis) Hubungan legal discipline to political material (aspek epismemologi) Model otonom Model embedded Model interseksi

Model Otonom POLITICS LAW

Model Embedded POLITICS LAW

Model Interseksi POLITICS LAW

Kebijakan dalam perspektif politik dan hukum

[proses & hasil konversi] POLITIK KEBIJAKAN HUKUM [proses & hasil konversi] HUKUM

General System Theory: David Easton Lingkungan Tuntutan Kewenangan Politik Keputusan atau Kebijakan Inputs Outputs Dukungan Lingkungan Umpan-balik

Modifikasi Model Sistem Politik Government Decision Makers Social, Economic, and Political Environment Decisions and actions Results Outputs Inputs Demands Apathy Support Withinputs Feedback

Perspektif sistem atas proses politik: Gabriel A Almond Environmental Outcomes Outputs into Environment Inputs Conversion Extractions Distributions Regulations Symbols Demands Participant Support Subject Policy-Making Processes Domestic and International Welfare and Security Preceding Environmental States Endogenous Changes in Environment* Feedback loops *Changes not caused by actions of political system itself

Hofferbert’s Model for Comparative Study of Policy Formation Formal Policy Conversion Policy Output 1 5 2 3 4 Elite Behavior Governmental Institutions Mass Political Behavior Socio- Economic Composition Historic- Geographic Conditions

The policy studies family Ekonomi Sosiologi Ilmu Politik Kebijakan sosial (dan administrasi) Kebijakan publik dan administrasi Analisis Kebijakan Studi perkotaan Studi manajemen & organisasi Kriminologi Studi-studi perumahan Studi-studi pendidikan Studi-studi kesehatan The policy studies family

Politik dan kebijakan Apakah politik itu? Robert Dahl: ‘power, rule and authority’ Harold Laswell: ‘shaping and sharing of power’ David Easton: ‘authoritative allocation of values’ Kebijakan merupakan jejaring proses dan keputusan di mana masukan-masukan yang datang dari lingkungan ke tatanan politik dikonversi menjadi keluaran yang bersifat otoritatif yang dirancang untuk memiliki dampak terhadap lingkungan.

Hukum dan kebijakan ‘Transformational moment’ – nilai-nilai input ditransformasikan menjadi outputs yang berkategori legal, sebelum diimplementasikan ke masyarakat dengan sarana-sarana hukum. Masukan dan keluaran adalah (bermuatan) nilai/norma; Law-in books and the law-in-action Yehezkel Dror, “Law as a Tool of Directed Social Change: A Framework for Policy-making” – social policy instruments, dan normative policy analysis

Apakah kebijakan publik?

Kebijakan = penggunaan kewenangan

Kewenangan atau otoritas Kekuasaan resmi (legal-formal); Berdayapaksa yang sedikit banyak sah – legitimasi minimal (legal-prosedural, substantif, instrumental); Yurisdiksi legal-formal;

Kewenangan publik tidak mungkin dapat dijalankan dengan baik tanpa dukungan dan kepercayaan publik

Beberapa definisi kebijakan Thomas R Dye: “anything government choose to do or not to do” Willian Dunn: “disiplin ilmu sosial terapan yang menggunakan berbagai metode, argumen, dan transformasi informasi yang relevan dalam suatu setting politik untuk memecahkan problem publik/kebijakan”

John Dewey: kebijakan publik “Publik dan problem-problemnya” Kebijakan publik membahas bagaimana problem-problem itu dikonstruksikan, didefinisikan, dan diletakkan dalam agenda kebijakan dan agenda politik; Kebijakan publik interaksi antara pihak pemegang otoritas (pejabat dan institusi) dan publiknya. Tindakan pemegang otoritas – aktif (action) dan pasif (inaction) –berdampak dalam kehidupan publik, direspon atau direaksi oleh publik dengan berbagai cara.

Perlunya intervensi kebijakan Mencegah “homo homini lupus” Jika mekanisme alamiah, cara-cara masyarakat sendiri justru bermasalah, seperti: tiadanya kepastian hak, meningkatnya ketidakadilan, atau tiadanya perlindungan bagi mereka yang lemah; Intervensi harus mempertimbangkan: pencapaian tujuan, efek sampingnya, biaya yang harus ditanggung, di satu pihak oleh pemerintah, dan individu, dunia usaha dan institusi-institusi di pihak lain.

Kebijakan publik berfungsi Menyediakan kerangka untuk pengekspresian pesan-pesan politik dan pencapaian tujuan-tujuan sosial; Penggunaan kebijakan sebagai instrumen pemerintahan – ekstraktif, distributif, regulatif – sangat sentral dalam rangka menjaga hubungan-hubungan sosial, ekonomi, politik: Antara negara dan warga negara Antara penyelenggara dan pengguna layanan-layanan dsb

`

Konteks dan Aktor Kebijakan

Hogwood and Peters Policies do not develop in a vacuum, but are adopted in a crowded policy space that leaves little space for policy innovation

Negara, Pasar, Civil Society Negara mencakup wilayah interaksi di mana paksaan politik, bahkan kalau perlu penggunaan kekerasan, diterima dan diabsahkan; Pasar adalah wilayah di mana warga masyarakat mengejar penguasaan sumber daya material dan non-material (jasa) melalui proses-proses produksi dan pertukaran-pertukaran; Sebutan ‘masyarakat sipil’ untuk menunjuk proses-proses interaksi di luar ranah negara dan pasar, di mana nilai-nilai diciptakan, dikembangkan, dan dirawat, bahkan seringkali menuntut kesediaan berkorban.

Peran Negara dan Konteksnya KAPITALISME GLOBAL DEMOKRATISASI GLOBAL NEGARA Efisiensi; Privatisasi; Reinvent-Government NPM Akuntabilitas Responsivitas Responsibilitas Partisipasi Keadilan BIROKRASI MASYARAKAT SIPIL PASAR [Konsumen] [Warga Negara/Pemilih]

NEGARA LSM/ORMAS KOMUNITAS PASAR Agen-agen publik formal nonprovit informal provit Publik LSM/ORMAS Privat Organisasi sukarela Nonprovit KOMUNITAS PASAR Rumah tangga, keluarga Ketetanggaan, dst Usaha-usaha swasta

Aktor dan Institusi dalam Proses Kebijakan Organisasi dalam Sistem International Organisasi dalam masyarakat Aktor Kebijakan Organisasi kenegaraan

Aktor dalam Proses Kebijakan Pejabat-pejabat yang dipilih: eksekutif, legislatif Pejabat-pejabat yang diangkat; Kelompok-kelompok kepentingan Organisasi-organisasi penelitian dan pengkajian Mass media

GLOBALISASI Market Power State Power Community Power NEO-LIBERALISME Homo Economicus [ekonomi motif tunggal hubungan antarmanusia] Free Capital Movement Newly-made Rules WTO GATTS TRIPs TRIMs Advertisment Brand Logo Labeling APA Praktik Bisnis Trans-nasional BAGAIMANA Konsumerisme/ Ideologi GLOBALISASI SIAPA Perusahaan Trans-nasional World Bank, IMF, IFIs, MDBs Market Power Deregulasi Liberalisasi Privatisasi Gaya Hidup Global Identitas Global Kultur Global Provision of Public Needs— Our Shared Life Kebijakan Publik Pilihan Individual State Power Community Power

Manajemen publik Tak semata-mata bisa dipahami sebagai berkaitan dengan struktur-struktur – pendelegasian dan kontrol kewenangan secara resmi dan kaku – melainkan juga perlu dipahami Sebagai kiat, keterampilan (craft) – kinerja individu-individu untuk menjalankan peran-peran manajerial – serta Sebagai institusi-institusi, yaitu bagaimana dan atas nilai-nilai apa para pejabat publik berkiat.

Francis Fukuyama: “tidak ada ilmu administrasi negara” (no science of public administration). Yang ada adalah art!

Bagaimana mempelajari kebijakan publik?

Teori-teori policy cycle Policy cycle: model penyederhanaan proses kebijakan; Tahap-tahapan policy cycle Agenda-setting: pengakuan masalah dan seleksi issue Formulasi kebijakan dan pembuatan keputusan (policy formulation and decision making); Implementasi; Evaluasi dan terminasi

The Stages and Fields of Public Policy Agenda setting Policy formulation Policy adoption Policy implementation Policy evaluation Process and subsystems Policy design Policy Actors & institutions Implementation Policy evaluation

Agenda setting Pembuatan kebijakan berawal dari pengakuan adanya sebuah masalah kebijakan; Pengakuan terhadap masalah itu mensyaratkan adanya masalah sosial yang didefinisikan sedemikian rupa dan memerlukan campur tangan negara yang harus dinyatakan; Masalah tersebut harus diagendakan untuk dipertimbangkan secara serius tindakan publiknya (agenda setting).

Agenda setting … Agenda setting merupakan hasil dari proses menyeleksi di antara berbagai macam permasalahan dan issue; Kalau begitu, bagaimana agenda setting itu muncul? Apa yang dipahami sebagai problem kebijakan? Bagaimana dan kapan permasalahan kebijakan menjadi agenda (formal) pemerintah? Mengapa permasalahan lain disingkirkan dari agenda?

Dalam masyarakat demokratis Pengakuan masalah dan pendefinisian masalah sebagian besar terjadi di ranah publik, di media atau sekurangnya dalam domein-spesifik komunitas profesional, sehingga agenda setting yang aktual ditandai oleh pola-pola komposisi aktor dan peran publik yang berbeda: Pola outside-initiation – tekanan sosial ke pemerintah Pola inside-initiation Mobilization – pemerintah mencari setelah ada gagasan yang dirumuskan tanpa melibatkan aktor-aktor di luar Consolidation – aktor-aktor negara menginisiasi issu di mana dukungan publik sudah tinggi

Tingkat rasionalitas agenda? Bagaimana berbagai variabel – aktor-aktor, institusi, gagasan, dan kondisi material – saling berinteraksi sangat dipengaruhi oleh situasi-situasi spesifik – kadang-kadang memaksa pemerintah mengadopsi kebijakan yang bertentangan dengan ukuran-ukuran yang diperkenalkan sebelumnya Tiga arus: policy stream (solusi-solusi), politics stream (sentimen publik, pergantian pemerintahan, dsb), dan problem stream (persepsi tentang masalah) saling berinteraksi

Aktivitas dan elemen polciy making AKTIVITAS Riset (policy science) Analisis kebijakan Pengambilan keputusan kebijakan dan implementasi ELEMEN UTAMA Rasionalitas analitik Konflik nilai dan resolusi Faktor-faktor birokrasi (TEORI-TEORI)

Formulasi kebijakan & pembuatan keputusan Problem-problem yang diekspresikan, tuntutan, dan proposal akan ditransformasikan menjadi program-program pemerintah; Formulasi dan adopsi kebijakan mencakup perumusan tujuan-tujuan – apa yang ingin dicapai dengan kebijakan – dan mempertimbangkan berbagai alternatif tindakan yang berbeda-beda Selain ada beberapa pendekatan untuk memahami proses ini – intermediasi kepentingan pluralistik, korporatis, inkremental, dll – juga ada upaya-upaya menyediakan techniques and tools agar pembuatan keputusan makin rasional

Proses pembuatan keputusan Pembuatan keputusan (seringkali) tidak sekadar mencakup kegiatan menghimpun informasi dan mengolahnya (analisis), melainkan juga harus menyelesaikan konflik di dalam dan di antara aktor-aktor publik dan privat, serta departemen-departemen pemerintahan

Jejaring kebijakan (policy network) Jejaring kebijakan pada umumnya ditandai oleh hubungan-hubungan yang nonhierarkhis, horizontal, antaraktor-aktor di dalam jejaring; terjadi pertukaran (exchange) dan upaya saling membantu ‘secara tersembunyi’ (diffuse reciprocity); Sebuah subsistem kebijakan seringkali mencakup lebih dari satu jejaring. Antarjejaring (atau koalisi advokasi) saling bersaing untuk mendominasi domein kebijakan masing-masing. Perubahan nomenklatur – network?

Adopsi kebijakan Di antara beberapa opsi kebijakan mana yang diadopsi? Kelayakan opsi-opsi kebijakan disederhanakan melalui parameter-parameter dasar yang substansial. Sejumlah kebijakan disingkirkan karena kekurangan sumber daya – bukan semata-mata dalam pengertian ekonomi, tapi juga dukungan politik; Alokasi kompetensi di antara aktor yang berbeda memainkan peran krusial dalam pembuatan keputusan Formulasi kebijakan = proses sosial yang kompleks

Implementasi kebijakan Tidak sepenuhnya ada jaminan tindakan di lapangan akan secara ketat mengikuti tujuan dan sasaran yang ditetapkan pembuat kebijakan; Implementasi kebijakan: “apa yang terjadi di antara penetapan keputusan pemerintah untuk melakukan sesuatu, atau tidak melakukan sesuatu, dan hasil akhir (ultimate impact) di dalam praktik (the world of action) – O’Toole

Implementasi kebijakan Implementasi merupakan tahapan kritis, bagaimana tindakan politis dan administratif di garis depan dapat benar-benar dapat dikendalikan oleh tujuan, program, hukum, dan sebagainya; Kebijakan dan apa yang dihajatkan sebelumnya sangat sering diubah atau didistorsikan di lapangan; pelaksanaannya ditunda atau bahkan dihalang-halangi seluruhnya

Elemen proses implementasi Detail spesifikasi program – bagaimana dan melalui agen/organisasi mana seharusnya program dieksekusi? Bagaimana seharusnya hukum/program diinterpretasi? Alokasi sumber daya – bagaimana anggaran didistribusi? Personel mana yang akan mengeksekusi program? Unit organisasi mana yang akan ditugasi? Keputusan-keputusan – bagaimana keputusan untuk setiap kasus akan ditentukan?

Top-down dan bottom-up Awal studi implementasi dipahami sebagai proses yang hierarkhis, top-down, sekurangnya sebagai standar pengukuran normatif untuk menguji hasil implementasi; Bukti-bukti empiris kurang menunjukan bahwa implementasi merupakan jalinan tindakan hierarkhis yang diarahkan secara langsung dari pusat hingga ke pelaksanaan di lapangan; Studi bottom-up mengkaji (i) peran agen dan personel dalam menentukan hasil kebijakan sesungguhnya: bagaimana mengatasi berbagai tuntutan terkait kebijakan, (ii) hasil implementasi adalah produk interaksi antaraktor-aktor dan program-program lain, (iii) pengakuan atas luasnya kaitan dan jejaring antarbanyak aktor melintasi garis formulasi implementasi/kebijakan

Evaluasi dan terminasi Pembuatan kebijakan mengandaikan kontribusi pemecahan masalah atau sedikitnya mengurangi tumpukan masalah; Fokus studi evaluasi adalah hasil kebijakan – hasil yang dikehendaki maupun konsekuensi yang tak dikehendaki; Terminasi kebijakan – problem kebijakan sudah teratasi atau diakui tidak efektif menangani tujuan kebijakan? Umumnya: karena anggaran atau pergantian pemerintahan …

Banyak kritik tapi tetap penting Policy-cycle secara implisit didasarkan perspektif top-down, pembuatan kebijakan dibingkai secara hierarkhis Interaksi di antara berbagai program, hukum, norma, serta implementasi dan evaluasi yang paralel kurang diperhatikan Kerangka kerja policy cycle terlalu menyederhanakan dan tak memberi gambaran realistis? Interaksi antara aktivitas kebijakan yang terkait pada peringkat dan arena yang berbeda? Kebijakan senantiasa diperdebatkan, diimplementasikan, ditegakkan, dan dievaluasi

 Bagaimana menyejahterakan masyarakat  Bagaimana menyejahterakan masyarakat?  Melalui pembangunan berkesinambungan?

antropos ethnos oikos tekne

Representative research questions Representative conceptual framework Field of policy study Representative research questions Representative conceptual framework Methodological approach & examples Representative disciplines Policy and politics Political science Policy process Policy analysis Economics Public administration Policy-specific subfields Policy evaluation Policy design Philosophy/theory Sociology Policy makers & policymaking institutions Policy implementation